ПРИВЕДЕНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
СУБЪЕТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СООТВЕТСТВИЕ С КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИИ
И ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ЗАКОНАМИ
Материалы по реализации мер Правительства Российской Федерации и
Центрального Банка Российской Федерации по стабилизации социаль-
но-экономического положения в стране, утвержденных постановлением
Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1998 года N 1529
МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Письмо в Правительство Российской Федерации от 29.03.99 N 2263-ГБ
"К постановлению Правительства Российской Федерации от 20.12.98 N
1529"
В соответствии с пунктом 93 Плана действий по реализации доку-
мента "О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального
Банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического
положения в стране", утвержденного постановлением Правительства
Российской Федерации от 20 декабря 1998 года N 1529, Министерством
юстиции Российской Федерации проанализирована работа по приведению
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соот-
ветствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными закона-
ми.
Министерством государственного имущества Российской Федерации
(Ю.М.Медведев), Министерством экономики Российской Федерации
(М.М.Циканов), Министерством финансов Российской Федерации (М.М.За-
дорнов) представлены предложения, направленные на продолжение и со-
вершенствование данной работы (письма прилагаются).
Министерством региональной политики Российской Федерации
(А.И.Деркач) также подготовлены аналитические материалы о состоянии
законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного
самоуправления и информация о несоответствии законодательства субъ-
ектов Российской Федерации федеральному законодательству (прилага-
ются).
В Министерстве юстиции Российской Федерации продолжается рабо-
та по приведению нормативных правовых актов органов государственной
власти субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами.
Данная функция возложена на Министерство юстиции Российской
Федерации Указом Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994
года N 2147 "О мерах по совершенствованию юридического обеспечения
деятельности Президента Российской Федерации" и постановлением Пра-
вительства Российской Федерации от 3 июня 1995 года N 550 "О допол-
нительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации".
В 1998 году Минюстом России проведена юридическая экспертиза
более чем по 5000 нормативным правовым актам органов государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации и дано около 700 заключе-
ний о несоответствии их Конституции Российской Федерации и феде-
ральным законам.
Как показывает анализ, наметилась тенденция снижения количест-
ва нормативных правовых актов субъектов федерации (из числа посту-
пивших на юридическую экспертизу в Минюст России), несоответствую-
щих Конституции Российской Федерации и федеральным законам (в 1997
году примерно по 30 процентам нормативных правовых актов субъектов
федерации были даны заключения о несоответствии Конституции Рос-
сийской Федерации и федеральным законам, а в 1998 году они состави-
ли около 15 процентов).
Однако Минюст России не располагает полной информацией о нор-
мотворческой деятельности субъектов федерации. Несмотря на неоднок-
ратные обращения Минюста России, для проведения юридической экспер-
тизы не поступают нормативные правовые акты из Республики Башкор-
тостан, Чеченской Республики, Эвенкийского и Таймырского (Долга-
но-Ненецкого) автономных округов. Практически не направляются пра-
вовые акты из Кабардино-Балкарской Республики, Республики Саха
(Якутия), Республики Северная Осетия - Алания, Республики Тыва, Ев-
рейской автономной области, Агинского Бурятского и Коми-Пермяцкого
автономных округов. Из Республики Ингушетия только в ноябре 1998
года поступили сборники законов за 1994-1996 годы. Из Республики
Калмыкия также выборочно направлялись отдельные нормативные право-
вые акты.
Наиболее характерные нарушения, выявленные в результате прове-
дения юридической экспертизы, встречаются в нормативных правовых
актах субъектов Российской Федерации, принимаемых по вопросам:
организации и деятельности органов государственной власти и
выборов в органы государственной власти - 33 заключения (Республика
Алтай, Карачаево-Черкесская Республика, Красноярский край, Перм-
ская, Смоленская области и др.);
организации и деятельности органов местного самоуправления и
выборов в органы местного самоуправления - 21 заключение (Кемеровс-
кая, Тверская, Тульская области и др.);
государственной и муниципальной службы - 22 заключения (Воло-
годская, Московская, Рязанская, Ульяновская, Читинская области, Ко-
ми-Пермяцкий автономный округ и др.);
лицензирования - 68 заключений (Республика Алтай, Владимирс-
кая, Орловская, Саратовская, Тамбовская, Челябинская области и
др.);
производства и оборота алкогольной продукции и этилового спир-
та - 65 заключений (республики Адыгея, Бурятия, Марий Эл и Хакасия,
Астраханская, Брянская, Ивановская, Курганская, Новосибирская об-
ласти, Чукотский автономный округ и др.);
оборота лома и отходов черных и цветных металлов и их сплавов
- 20 заключений (республики Коми и Мордовия, Удмуртская Республика,
Алтайский край, Амурская область, Мурманская область и др.);
установления административной ответственности - 20 заключений
(Кабардино-Балкарская Республика, г. Москва, Агинский Бурятский,
Ханты-Мансийский автономные округа и др.);
управления государственной собственностью - 20 заключений
(Волгоградская, Иркутская, Калининградская области, Ненецкий авто-
номный округ и др.);
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним - 17
заключений (Чувашская Республика, Хабаровский край, Оренбургская
область, Еврейская автономная область и др.).
Таким образом, в последнее время значительно увеличилось коли-
чество нормативных правовых актов субъектов федерации, регулирующих
гражданско-правовые отношения в области управления государственной
собственностью, лицензирования, производства и оборота этилового
спирта и алкогольной продукции.
Анализ указанных нарушений Конституции Российской Федерации и
федеральных законов свидетельствует о необходимости приведения нор-
мативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответс-
твие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а
также безусловного соблюдения положений статей 71, 72 и 76 Консти-
туции Российской Федерации в их нормотворческой деятельности.
Несмотря на то, что заключения Минюста России носят рекоменда-
тельный характер, более 50 процентов поступивших в Министерство от-
ветов содержат согласие (полностью или частично) с позицией Минюста
России. Органы государственной власти сообщают об отмене, признании
утратившими силу или внесении изменений в нормативные правовые ак-
ты.
Кроме того, значительное количество сообщений содержит инфор-
мацию о том, что уже подготовлены или находятся в стадии разработки
проекты законодательных актов субъектов федерации о внесении изме-
нений и дополнений в нормативные правовые акты, по которым Минюстом
России были даны заключения.
В связи с проведением юридической экспертизы нормативных пра-
вовых актов субъектов Российской Федерации и непринятием органами
государственной власти субъектов Российской Федерации должных мер
по устранению выявленных нарушений, представляется целесообразным
проведение согласительных процедур и подготовка проектов запросов
Президента Российской Федерации в Конституционный Суд Российской
Федерации по следующим нормативным правовым актам субъектов Рос-
сийской Федерации, нарушающим полномочия Российской Федерации,
конституционные права и свободы граждан:
1. В области регулирования избирательных прав граждан Российс-
кой Федерации наиболее существенным нарушением является введение
ограничений пассивного и активного избирательного права, связанных
с установлением срока постоянного проживания на определенной терри-
тории, достижением кандидатом максимального возраста, владением го-
сударственными языками республик в составе Российской Федерации.
Например, часть четвертая статьи 71, часть первая статьи 82
Конституции Республики Коми, пункт 1 статьи 68, пункт 1 статьи 81
Конституции Республики Северная Осетия - Алания закрепляют ограни-
чения пассивного избирательного права, связанные со сроком постоян-
ного проживания на определенной территории и достижением кандидатом
максимального возраста. Данные положения противоречат статье 55
Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой права и
свободы человека и гражданина могут быть ограничены только феде-
ральным законом. Федеральными законами таких ограничений не уста-
новлено.
2. В области регулирования порядка организации и деятельности
органов местного самоуправления устанавливается право главы испол-
нительной власти субъекта Российской Федерации назначать глав муни-
ципальных образований, отменять акты, принимаемые органами местного
самоуправления.
3. В области регулирования административно-правовых отношений
наиболее характерным нарушением является дублирование норм феде-
рального законодательства и установление при этом иных штрафных
санкций. Так, Законом Республики Тыва "Об усилении административной
ответственности за отдельные виды правонарушений" установлена от-
ветственность за мелкое хулиганство, нарушение правил торговли
спиртными напитками, распитие спиртных напитков в общественных мес-
тах, азартные игры, занятие проституцией, то есть за правонаруше-
ния, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом
(статьи 158, 147, 162, 164-1, 164-2 Кодекса РСФСР об административ-
ных правонарушениях), однако меры взыскания за перечисленные в дан-
ном законе правонарушения отличаются от мер взыскания, предусмот-
ренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях.
Аналогичные нарушения содержатся в Законе Республики Карелия
от 5 декабря 1996 года N 161-ЗРК "О внесении изменений и дополнений
в Закон Республики Карелия "Об административных правонарушениях".
Другим распространенным нарушением требований федерального за-
конодательства является попытка субъекта Российской Федерации воз-
ложить на федеральные органы обязанности по рассмотрению дел об ад-
министративных правонарушениях, ответственность за совершение кото-
рых устанавливают субъекты Российской Федерации. Так, Законом Ир-
кутской области от 22 июня 1998 года N 23-03 "Об административной
ответственности за нарушения сроков и порядка ответа на обращения
граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам
местного самоуправления" рассмотрение дел об административных пра-
вонарушениях упомянутых должностных лиц возложено на районные (го-
родские) суды. Однако согласно статье 4 Федерального конституцион-
ного закона "О судебной системе Российской Федерации", пункту "г"
статьи 71 и статье 120 Конституции Российской Федерации эти суды
являются федеральными судами, установление порядка их организации и
деятельности находится в ведении Российской Федерации и суды подчи-
няются только Конституции Российской Федерации и федеральному зако-
ну.
4. По вопросам управления государственным имуществом и переда-
чи своей собственности в доверительное управление субъектами Рос-
сийской Федерации принимаются нормативные правовые акты, несоот-
ветствующие нормам Конституции Российской Федерации (статья 71) и
Гражданского кодекса Российской Федерации. Например, Закон Курганс-
кой области от 4 июля 1997 года N 55 "Об управлении государственным
имуществом Курганской области", которым устанавливался свой порядок
передачи государственного имущества (в том числе и федерального) в
доверительное управление, а также предполагалось заключение догово-
ра между уполномоченным органом собственника и государственным уни-
тарным предприятием о порядке пользования имуществом собственника.
Аналогичные нарушения содержатся также в Законе Иркутской об-
ласти от 16 декабря 1997 года N 50-03 "О доверительном управлении
объектами государственной собственности в Иркутской области" и в
постановлении губернатора Ставропольского края от 19 марта 1998 го-
да N 158 "О порядке передачи в доверительное управление закреплен-
ных в краевой собственности акций акционерных обществ, созданных в
процессе приватизации, и заключении договоров доверительного прав-
ления этими акциями".
5. В ряде нормативных правовых актов субъектов Российской Фе-
дерации предлагается провести реструктуризацию задолженности путем
получения недоимщиком целевого кредита, осуществление взаимозаче-
тов, а также использование в качестве платежа векселей ряда коммер-
ческих банков, что не соответствует статье 71 Конституции Российс-
кой Федерации, устанавливающей, что финансовое регулирование нахо-
дится в ведении Российской Федерации. Например, постановление гу-
бернатора Челябинской области от 22 июня 1998 года N 327 "Об ис-
пользовании векселей коммерческих банков для расчетов с областным
бюджетом" и постановления главы администрации Астраханской области
от 12 августа 1998 года N 343 "Об утверждении порядка денежных за-
четов задолженности по налоговым платежам в областной бюджет", от
19 августа 1998 года N 355 "О мерах по привлечению денежных средств
в сферы деятельности естественных монополий" и от 19 августа 1998
года N 358 "О дополнительных мерах по привлечению денежных средств
для погашения задолженности в областной бюджет и финансирования
бюджетной сферы". Однако, в соответствии со статьей 76 Конституции
Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации при-
нимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы,
имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
6. По вопросам налогового законодательства в Ярославской об-
ласти был принят целый ряд постановлений о предоставлении налоговых
льгот: от 5 февраля 1998 года N 26-п "О предоставлении налоговых
льгот", от 5 февраля 1998 года N 28-п "Об экономических мерах по
стабилизации и развитию агропромышленного производства в Ярославс-
кой области на 1998 год", от 21 мая 1998 года N 88-п "О внесении
изменений в постановление Правительства Ярославской области от 5
февраля 1998 года N 26-п", от 11 июня 1998 года N 98-п "О внесении
изменений в постановление Правительства Ярославской области от 5
февраля 1998 года N 28-п", от 11 июня 1998 года N 100-п "О предос-
тавлении налоговых льгот", что противоречит Конституции Российской
Федерации и действующему налоговому законодательству, устанавливаю-
щему, что льготы по налогам предоставляются на основании законов, а
не на основании нормативных правовых актов органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации.
7. В целом ряде нормативных правовых актов субъектов Российс-
кой Федерации предусматривается введение субъектами федерации иден-
тификации алкогольной продукции и подтверждение ее идентификацион-
ной маркой либо специальным знаком установленного образца.
Например, Закон Вологодской области от 30 марта 1998 года N
260-03 "О внесении изменений и дополнений в Закон области "О госу-
дарственном регулировании производства и оборота этилового спирта и
алкогольной продукции на территории Вологодской области", Закон Ал-
тайского края от 12 мая 1998 года N 26-ЗС "О внесении изменений и
дополнений в Закон Алтайского края "О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на
территории Алтайского края", постановление главы администрации
Оренбургской области от 5 августа 1998 года N 90/20-ПЗС "О введении
на территории Оренбургской области системы дополнительных мер по
идентификации алкогольной продукции и государственному контролю за
ее производством и оборотом", постановление главы администрации
Ростовской области от 24 августа 1998 года N 336 "О временном вве-
дении в Ростовской области региональной системы идентификации ка-
чества алкогольной продукции и контроля за ее розничной реализаци-
ей", постановление администрации Красноярского края от 14 июля 1998
года N 386-п "О временных мерах по предотвращению незаконного про-
изводства и оборота фальсифицированной алкогольной продукции", За-
кон Алтайского края от 7 июля 1998 года N 35-ЗС "О внесении измене-
ний в Закон Алтайского края "О государственном регулировании произ-
водства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на тер-
ритории Алтайского края", распоряжение администрации Ростовской об-
ласти от 18 июня 1998 года N 185 "Об упорядочении оборота и контро-
ля за качеством производимой и ввозимой алкогольной продукции на
территории Ростовской области", Закон Пермской области от 5 августа
1998 года N 198-16 "О введении региональной системы идентификации
качества алкогольной продукции", постановление губернатора Ярос-
лавской области от 3 июня 1998 года N 363 "О временных мерах по за-
щите прав и здоровья потребителей от недоброкачественной алкоголь-
ной продукции".
Органы государственной власти субъектов федерации мотивируют
введение региональной системы идентификации алкогольной продукции
тем, что это дополнительное ограничение препятствует проникновению
в розничную торговлю недоброкачественной алкогольной продукции и
направлено на защиту жизни и здоровья населения.
Однако введение субъектами Российской Федерации идентификации
алкогольной продукции и подтверждение ее идентификационной маркой
находятся вне сферы компетенции субъектов Российской Федерации
(статьи 3, 10, 11, 13 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N
171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота эти-
лового спирта и алкогольной продукции", статьи 2, 4 Закона Российс-
кой Федерации от 10 июня 1993 года N 5151-1 "О сертификации продук-
ции и услуг").
8. В нарушение Конституции Российской Федерации и федеральных
законов субъектами Российской Федерации принимаются нормативные ак-
ты, содержащие запреты и ограничения на перемещение продукции, то-
варов и услуг (сельскохозяйственной продукции, нефтепродуктов и
пр.), которые вводятся путем прямого запрета на ввоз и вывоз про-
дукции за пределы региона, путем выдачи дополнительных разрешений
органами исполнительной власти субъектов федерации либо посредством
регулирования цен, тарифов, сборов.
Органы государственной власти субъектов федерации выходят за
пределы полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации
федеральным законодательством.
Например, постановление главы администрации Мурманской области
от 27 августа 1998 года N 389 "О создании контрольной аналитической
лаборатории по контролю качества лекарственных средств", которым
введены ограничения на ввоз медикаментов, не прошедших сертификацию
в лабораториях области.
9. Органами государственной власти субъектов Российской Феде-
рации принимаются нормативные акты, противоречащие антимонопольному
законодательству.
Например, постановление Правительства Республики Марий Эл от
28 апреля 1998 года N 148 "О порядке взимания платы за проезд тран-
зитных тяжеловесных средств по автомобильным дорогам Республики Ма-
рий Эл, экологических компенсационных платежей при въезде транзит-
ного автомобильного транспорта на территорию Республики Марий Эл"
устанавливает экологические компенсационные платежи при въезде
транзитного автомобильного транспорта на территорию республики, по-
рядок их оплаты и предельные ее размеры; распоряжение главы адми-
нистрации Ростовской области от 18 июня 1998 года N 188 "О переме-
щении зерновых и масличных культур внутри области и за ее пределы"
ставит перемещение зерновых и масличных культур внутри области и за
ее пределы в зависимость от наличия или отсутствия "подтверждения"
министерства сельского хозяйства, продовольствия и торговли облас-
ти; постановление администрации Хабаровского края от 14 июля 1998
года N 274 "О мерах по сокращению загрязнения воздушного бассейна
г. Хабаровска выбросами свинца" вводит ограничения на ввоз и прода-
жу отдельных марок бензина на территории г. Хабаровска; Закон Кеме-
ровской области от 29 апреля 1998 года N 253 "Об областном госу-
дарственном заказе Кемеровской области" ограничивает круг поставщи-
ков товаров и услуг для государственных нужд только организациями,
расположенными на территории области, и разъясняет, что производс-
тво и поставка продукции для областных нужд осуществляются в целях
"сокращения ввоза из-за пределов области товаров, производимых в
регионе" (пункт 2 статьи 2).
Согласно части первой статьи 8, статье 74 Конституции Российс-
кой Федерации и статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации,
в Российской Федерации гарантированы единство экономического прост-
ранства, свобода перемещения товаров, поддержка конкуренции, свобо-
да экономической деятельности и не допускается установление пре-
пятствий для свободного перемещения товаров и услуг, ограничения
перемещения товаров могут вводится только в соответствии с феде-
ральным законом. Установление подобных ограничений правовыми актами
субъектов Федерации является неправомерным.
В соответствии со статьей 7 Закона Российской Федерации от 22
марта 1991 года N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополисти-
ческой деятельности на товарных рынках" органам исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправ-
ления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, кото-
рые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, если
такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом
ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих
субъектов, в том числе запрещается необоснованно препятствовать
осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо
сфере; устанавливать запреты на продажу (покупку, обмен, приобрете-
ние) товаров из одного региона Российской Федерации в другой или
иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу
(приобретение, обмен) товаров.
Основными причинами допущенных нарушений, на наш взгляд, явля-
ются:
несовершенство федерального законодательства, регулирующего
вопросы реализации конституционных норм и принципов в сфере федера-
тивных отношений (уже отмечалась необходимость принятия ряда феде-
ральных законов, которые позволят упорядочить нормотворческий про-
цесс);
отсутствие четких механизмов исполнения постановлений Консти-
туционного Суда Российской Федерации;
недостаточный опыт законотворческой работы у многих субъектов
федерации.
Вопрос о подготовке проектов запросов в Конституционный Суд
Российской Федерации по указанным нарушениям Конституции Российской
Федерации и федеральных законов, допущенным в нормативных правовых
актах субъектов Российской Федерации, по мнению Минюста России, це-
лесообразно решать после рассмотрения данных нарушений в согласи-
тельных комиссиях, образованных в порядке, установленном статьей 85
Конституции Российской Федерации, предусматривающей порядок внесу-
дебных решений подобных споров.
В целях обеспечения более оперативного выявления нормативных
правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и
федеральным законам в феврале 1999 года в центральном аппарате Ми-
нюста России создано Управление законодательства субъектов Российс-
кой Федерации. Также принимаются меры по активизации деятельности
органов юстиции в субъектах Российской Федерации в этом направле-
нии. По их инициативе вопросы о нормотворческой деятельности пред-
полагается рассмотреть на коллегиях территориальных органов феде-
ральных органов исполнительной власти, возглавляемых полномочными
представителями Президента Российской Федерации.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от
25.01.99 N Пр-97 Министерством юстиции Российской Федерации были
подготовлены и представлены предложения, направленные на повышение
эффективности организации Минюстом России и его органами в субъек-
тах Российской Федерации юридической экспертизы нормативных право-
вых актов органов государственной власти субъектов Российской Феде-
рации. Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской
Федерации были внесены предложения о необходимости введения феде-
рального Регистра нормативных правовых актов органов государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации и представлен соответс-
твующий проект указа.
Статс-секретарь - первый заместитель Министра Г. Батанов
МИНИСТЕРСТВО ГОСУДАРСТВЕННОГО ИМУЩЕСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Письмо в Министерство юстиции Российской Федерации от 01.03.99
Пунктом 93 Плана действий по реализации документа "О мерах
Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской
Федерации по стабилизации социально-экономического положения в
стране", утвержденного постановлением Правительства Российской Фе-
дерации от 20.12.98 N 1529, предусмотрено продолжить работу по при-
ведению законодательных актов субъектов Российской Федерации в со-
ответствие с законодательством Российской Федерации. Соисполнителем
по данному пункту является Мингосимущество России, которое не имеет
по отношению к органам законодательной власти субъектов Российской
Федерации самостоятельных полномочий. В тоже время на Минюст России
постановлением Правительства Российской Федерации от 03.06.95 N 550
возложено проведение юридической экспертизы правовых актов, прини-
маемых органами субъектов Российской Федерации. Указанным постанов-
лением предусмотрена также обязанность глав исполнительной власти
субъектов Российской Федерации обеспечить направление в Минюст Рос-
сии копий издаваемых ими правовых актов.
Мингосимущество России готово принять участие в проведении
юридической экспертизы изданных субъектами Российской Федорами пра-
вовых актов, касающихся приватизации государственного имущества.
Первый заместитель Министра Ю.М.Медведев
МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Письмо в Министерство юстиции Российской Федерации от 21.01.99
"О выполнении постановления Правительства Российской Федерации от
20 декабря 1998 года N 1529"
В соответствии с планом действий по реализации документа "О
мерах Правительства Российской Федерации и Центрального Банка Рос-
сийской Федерации по стабилизации социально-экономического положе-
ния в стране", утвержденного постановлением Правительства Российс-
кой Федерации от 20 декабря 1998 года N 1529. Минэкономики России
включен в перечень исполнителей мероприятия 93 - "Продолжить работу
по приведению законодательных актов субъектов Российской Федерации
в соответствии с законодательством Российской Федерации", а ответс-
твенным исполнителем является Минюст России.
Вместе с тем, данная работа проводится в соответствии с Указом
Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 года N 1007 "Ко-
миссией при Президенте Российской Федерации по взаимодействию феде-
ральных органов государственной власти и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации при проведении конституцион-
но-правовой реформы в субъектах Российской Федерации", состав кото-
рой был уточнен Указом Президента Российской Федерации от 16 апреля
1997 года N 364, и представители Минэкономики России в ее состав не
привлекались.
В связи с вышесказанным прошу определить степень участия Минэ-
кономики России в данной работе, тем более что законодательные акты
субъектов Российской Федерации в министерство не направлялись.
Заместитель Министра М.М.Циканов
МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Письмо в Министерство юстиции Российской Федерации от 16.03.99
Министерство финансов Российской Федерации во исполнение пунк-
та 93 Плана действий по реализации документа "О мерах Правительства
Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по
стабилизации социально-экономического положения в стране", утверж-
денного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 де-
кабря 1998 года N 1529 сообщает следующее.
Работа Министерства финансов Российской Федерации по приведе-
нию законодательных актов субъектов Российской Федерации в соот-
ветствие с законодательством Российской Федерации проводится сов-
местно с другими федеральными органами исполнительной власти в рам-
ках Плана законопроектной работы Правительства Российской Федерации
на соответствующие годы.
Разрабатываемые Министерством финансов Российской Федерации
федеральные законы по предметам ведения Российской Федерации. а
также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъ-
ектов Российской Федерации служат основой по приведению законода-
тельных актов субъектов Российской Федерации в соответствия с зако-
нодательством Российской Федерации, поскольку на основании части 5
статья 76 Конституции Российской Федерации законы и иные норматив-
ные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противо-
речить федеральным законам, принятым в соответствии с частями пер-
вой и второй настоящей статьи.
В законопроектной деятельности Министерство финансов Российс-
кой Федерации также исходит из требований части первой статья 110
Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год", согласно
которой законодательные и иные нормативные правовые акты, влекущие
дополнительные расходы за счет средств федерального бюджета на 1999
год, а также сокращающие его доходную базу, реализуются и применя-
ются только при наличии соответствующих источников дополнительных
поступлений в федеральный бюджет и (или) при сокращении расходов по
конкретным статьям федерального бюджета на 1999 год, а также после
внесения соответствующих изменений в настоящий Федеральный закон.
Министр М.М.Задорнов
МИНИСТЕРСТВО РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Письмо в Министерство юстиции Российской Федерации от 25.03.99
"О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка
Российской Федерации по стабилизации социально-экономического поло-
жения в стране"
В соответствии с планом действий по реализации документа "О
мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Рос-
сийской Федерации по стабилизации социально-экономического положе-
ния в стране", утвержденным Постановлением Правительства Российской
Федерации от 20 декабря 1998 года N 1529, Министерство региональной
политики Российской Федерации направляет материалы по реализации
пункта 93 указанного плана.
Заместитель Министра А.И.Дергач
ИНФОРМАЦИЯ О НЕСООТВЕТСТВИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
Реализация конституционного требования о приоритете прав и
свобод человека и гражданина (статья 2 Конституции Российской Феде-
рации) в деятельности органов государственной власти не может расс-
матриваться в отрыве от решения вопроса гармонизации федерального и
регионального законодательства.
В тоже время анализ принятых конституции (уставов) субъектов
Российской Федерации выявил следующие наиболее типичные положения,
не соответствующие Конституции Российской Федерации, в которых ра-
венство прав и свобод граждан преломляется сквозь спектр местной
"специфики". Так, во многих субъектах Российской Федерации в проти-
воречие со статьей 19 Конституции Российской Федерации при законо-
дательном установлении этих вопросов не обеспечивается равноправие
граждан независимо от места жительства и других обстоятельств. В
частности права и свободы человека и гражданина завязываются с осо-
бым статусом жителя, устанавливаются ограничения на передвижение и
выбор места жительства. Такие нарушения были выявлены в нормативных
правовых актах города Москвы и Московской области. Краснодарского и
Ставропольского краев, Кабардино-Балкарской Республики, Республики
Северная Осетия - Алания, Республики Адыгея, Воронежской области и
так далее. В указанных субъектах Российской Федерации регламентация
порядка регистрации граждан прибывающих на постоянное место житель-
ства производилась с нарушениями прав человека и гражданина. Конс-
титуционный Суд Российской Федерации своим постановлением от 2 июля
1997 года отменил Закон Московской области от 5 июля 1996 года "О
сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию
инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обес-
печению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Мос-
ковскую область на постоянное жительство" в связи с жалобами граж-
дан.
Между тем согласно статьям 15, 38 и 71 Конституции Российской
Федерации права к свободы человека и гражданина являются непосредс-
твенно действующими на всей территории Российской Федерации, и пра-
вовое регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено к
исключительному ведению Российской Федерации.
Существенные противоречия имеются в сфере регулирования вопро-
сов гражданства. Во многих конституциях субъектов Российской Феде-
рации права и свободы человека и гражданина увязываются с гражданс-
твом данной республики, что противоречит статьям 15 (чч. 1 и 2),
17, 18,62 (ч. З), 71 (п. "в") Конституции Российской Федерации, в
соответствии с которыми права и свободы человека и гражданина явля-
ются непосредственно действующими на всей территории Российской Фе-
дерации. Конституция же республики Дагестан (ст. 11) допускает на-
личие двойного гражданства (что не противоречит федеральному зако-
нодательству), но и соотечественникам, проживающим за пределами
Республики Дагестан, предоставляется право приобретения гражданства
Республики Дагестан без приобретения гражданства Российской Федера-
ции.
В большинстве субъектов Российской Федерации в той или иной
степени имеют место ограничения избирательных прав граждан. Так
конституциями Республики Адыгея (ст. 76), Республики Дагестан (ст.
93), Кабардино-Балкарской Республики (ст. 74) устанавливается до-
полнительное условие приобретения гражданами права быть избранными
главами республик: помимо гражданства, необходимо проживание в рес-
публике не менее 10 лет, а в Карачаево-Черкесской Республике - 5
лет (ст. 64).
Помимо этого, устанавливаются и дополнительные условия приоб-
ретения гражданами права быть избранными в органы государственной
власти субъектов Российской Федерации - свободное владение госу-
дарственными языками республик: Республика Адыгея (ст. 76), Респуб-
лики Дагестан (ст. 93), Кабардино-Балкарской Республики (ст. 74),
Республика Ингушетия (ст. 50), Республика Северная Осетия - Алания.
установили завышенный ценз оседлости (Калмыкия) или образовательный
ценз (Хабаровский край). Введены иные ограничения прав граждан в
уставах Иркутской. Смоленской и Белгородской областях. В некоторых
субъектах Российской Федерации закрепляется предельный возрастной
ценз (55 или 60 лет) и ценз оседлости для осуществления пассивного
избирательного права. Постановлением Конституционного Суда Российс-
кой Федерации от 24 июня 1997 года по делу о проверки конституцион-
ности положений статей 74 (ч. 1) и 90 Конституции Республики Хака-
сия указывалось, что ограничения пассивного избирательного права,
связанные с постоянным или неимущественным проживанием на опреде-
ленной территории Российской Федерации, могут устанавливаться толь-
ко Конституцией Российской Федерации. Установление федеральным за-
коном, законом субъекта Российской Федерации продолжительности сро-
ка постоянного проживания или преимущественного проживания гражда-
нина Российской Федерации на территории субъекта Российской Федера-
ции, муниципального образования в качестве основания для приобрете-
ния пассивного избирательного права не допускается. В соответствии
со статьей 55 Конституции Российской Федерации права и свободы че-
ловека и гражданина могут быть ограничены только федеральным зако-
ном.
Таким образом, можно констатировать, что во многих уставах до-
пущены существенные нарушения конституционных принципов разделения
властей и разграничения предметов ведения и полномочий между феде-
ральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов Российской Федераций, конституционного принципа
равноправия граждан Российской Федерации независимо от места жи-
тельства, а также конституционных гарантий местного самоуправления.
Приведенные выше примеры свидетельствуют, что масштабы право-
вого нигилизма в стране приняли угрожающий характер. Если в 1996
году в целом по стране отменено 300 региональных законов, указов и
постановлений, противоречивших федеральному законодательству, то в
1997 году - 1300, а в 1-м полугодии 1998 года - уже более 700. При-
чем каждый третий из этих нормативных актов был отменен только в
результате обращения в суды после отклонения органами власти субъ-
ектов Российской Федерации предложений о приведении их в соответс-
твие с требованиями к региональному нормотворчеству.
Нельзя не отметить, что сложившаяся ситуация создает дополни-
тельную напряженность между федеральным центром и регионами, ослаб-
ляет в некоторой степени управляющую роль центра и способствует
разрушению единого правового пространства России.
Основные причины такого положения, по нашему мнению, заключа-
ются в следующем:
1. Несовершенство федерального законодательства, регулирующего
вопросы реализации конституционных норм и принципов в сфере федера-
тивных отношений. В частности, длительное отсутствие федерального
конституционного закона, детально регламентирующего порядок разгра-
ничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией
и ее субъектами, создает условия для произвольного толкования важ-
нейших конституционных положений.
Обстановка осложняется еще и тем, что отдельные заключенные в
1993-1997 годах договоры и соглашения между федеральным центром и
субъектами Федерации в значительной мере противоречат Конституции
страны, так как наделяют регионы несвойственными им полномочиями и
дают возможность ссылаться на них в обоснование своих решений, ам-
биций.
2. Неготовность большинства субъектов Российской Федерации к
самостоятельной законопроектной работе. В то же время нельзя не от-
метить, что федеральные ведомства, как правило, не осуществляют
консультации по конкретным законопроектам, отсутствует и практика
разработки модельных законодательных актов по предметам совместного
ведения.
3. Низкая эффективность деятельности федеральных органов госу-
дарственной. власти, в компетенцию которых входит принятие реальных
мер по обеспечению соответствия региональных актов федеральному за-
конодательству. Инициативу в этих вопросах на сегодняшний день про-
являют в основном Министерство юстиции и Генеральная прокуратура
Российской Федерации. Однако Минюст России не обладает реальной
властью для отмены незаконных правовых актов регионов.
Не в полной мере выполняет свою задачу по решению указанной
проблемы и Комиссия при Президенте Российской Федерации по взаимо-
действию федеральных органов государственной власти и органов госу-
дарственной власти субъектов Российской Федерации при проведении
конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации,
хотя на необходимость активизации деятельности этой Комиссии неод-
нократно указывалось Правительством Российской Федерации.
4. Отсутствие в законодательстве четких механизмов исполнения
постановлений Конституционного Суда Российской Федерации. Решения
этого высшего органа судебной власти носят нередко декларативный
характер, так как не выполняются либо выполняются только тем субъ-
ектом Федерации, которому адресовано конкретное постановление Конс-
титуционного Суда, хотя аналогичные нормативные акты приняты и в
других республиках, краях и областях.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от
16.06.98 о распределении компетенции между Конституционным Судом и
судами общей юрисдикции по поводу рассмотрения дел о проверке конс-
титуционности и законности правовых актов субъектов Федерации, по
существу, лишило сегодня органы прокуратуры возможности ставить в
судебном порядке вопрос о признании таких нормативных актов не со-
ответствующими федеральному законодательству. Данным постановлением
определено, что суды общей юрисдикции могут рассматривать указанные
дела только после принятия по этому вопросу специального федераль-
ного конституционного закона. Однако, такой закон еще не разрабо-
тан.
Исходя из приведенной оценки нормотворческой деятельности
субъектов Российской Федерации, мы полагаем целесообразным:
Первое: в кратчайшие сроки доработать, внести и ускорить про-
хождение в Государственной Думе Федерального Собрания Российской
Федерации проекта федерального закона, регулирующего вопросы от-
ветственности федеральных и региональных органов государственной
власти, их должностных лиц за несоблюдение Конституции Российской
Федерации, законов и невыполнение решений Конституционного Суда
Российской Федерации.
Второе: активизировать работу Комиссии при Президенте Российс-
кой Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов Российской Феде-
рации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах
Российской Федерации в целях обеспечения соответствия Конституции
России и федеральным законам нормативных правовых актов (конститу-
ций, уставов) республик, краев, областей, с одной стороны. И феде-
ральных нормативных правовых актов - с другой.
Более широко использовать согласительные процедуры для разре-
шения разногласий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, а также право приостановления действия противоречащих
Конституции Российской Федерации и федеральным законам актов орга-
нов исполнительной власти республик, краев, областей.
Третье: разработать в рамках реализации постановления Консти-
туционного Суда Российской Федерации от 16.06.98 проект федерально-
го конституционного закона о предметной, территориальной и инстан-
ционной подсудности судам общей юрисдикции дел о проверке законнос-
ти актов органов власти субъектов Федерации.
Четвертое: рекомендовать органам государственной власти субъ-
ектов Федерации шире использовать потенциал научных учреждений для
обеспечения качественного правового анализа соответствия Конститу-
ции Российской Федерации, федеральным законам своих правовых норма-
тивных актов. Образовать федеральный центр по изучению регионально-
го законодательства и обмену опытом законотворческой деятельности.
Пятое: активнее использовать конституционное право Президента
и Правительства Российской Федерации обращаться с запросами о про-
верке соответствия Конституции Российской Федерации уставов, конс-
титуции и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации.
НЕКОТОРЫЕ МЕРЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ПРОЦЕСС ГАРМОНИЗАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
1. Создание системы текущего мониторинга законодательства
субъектов Российской Федерации.
Вопросы несоответствия нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации федеральному законодательству требуют комп-
лексного решения. Необходимо создать оперативную систему отслежива-
ния таких противоречий, в создании которой должны примять участие
все федеральные органы власти. Задача текущего мониторинга - вести
учет выпадающих за рамки федерального правового поля законодатель-
ных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федера-
ции в каждом органе и регулярно информировать о них Минюст России и
Минрегион России, возможно, предварительно задействовав соответс-
твующие отраслевые и функциональные центральные органы исполнитель-
ной власти.
Обязательным условием успешного мониторинга является привлече-
ние к этой деятельности судов и прокуратуры.
2. Создание системы текущего мониторинга федерального законо-
дательства.
Наличие противоречий в федеральном законодательстве неоспори-
мо. Для их устранения обычно применялись порученческие либо долгов-
ременные меры. Примером последних может быть решение Президента
Российской Федерации о формировании Свода законов Российской Феде-
рации. В то же время мониторинг федерального законодательства (в
целях выявления противоречий федеральных законов Конституции, меж-
дународным договорам, друг другу, внутренних противоречий федераль-
ных законов) позволит принимать меры по устранению таких противоре-
чий. Он, как представляется, должен осуществляться по той же техно-
логии, что и мониторинг законодательства субъектов.
Такой мониторинг, решая текущие вопросы, способствовал бы и
подготовке всеобъемлющей систематизации законодательства, которая
сама по себе могла бы сыграть важную роль в вопросе гармонизации
общегосударственного правового поля.
3. Создание системы разрешительной регистрации в Минюсте Рос-
сии некоторых нормативных правовых актов субъектов Российской Феде-
рации.
Основной недостаток существующей экспертизы нормативных право-
вых актов субъектов Российской Федерации в Минюсте России - отсутс-
твие у нее императивного характера, то есть когда регистрация акта
в Минюсте России являлась бы основанием для вступления акта в силу.
Конечно, для введения такой регистрации по всем нормативным право-
вым актам субъектов нет конституционных оснований и технических
возможностей. Однако по ряду нормативных правовых актов, например,
по актам высших органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации в сфере защиты прав граждан это целесообразно.
Разрешительная регистрация, кроме того, позволит частично ре-
шить важную проблему отсутствия у Минюста России права обращаться в
суд о признании акта незаконным в связи с тем, что в суд будет об-
ращаться заинтересованный в регистрации орган исполнительной власти
субъекта Российской Федерации.
4. Расширение судебного оспариваний федеральных нормативных
правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации.
Судебное оспаривание нормативных актов по своей природе явля-
ется наиболее эффективным и легитимным способом преодоления проти-
воречий в сфере права.
Постановлением Конституционного Суда от 16 июня 1998 года по
делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Консти-
туции Российской Федерации предусмотрена возможность установления
федеральным конституционным законом полномочий судов по проверке
актов, конституционность которых проверяет Конституционный Суд, на
соответствие другим, кроме Конституции Российской Федерации, вышес-
тоящим актам. В соответствии с данным постановлением в таком феде-
ральном конституционном законе должны быть четко закреплены виды
нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предмет-
ной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъек-
ты, управомоченные обращаться в суд с соответствующими требования-
ми, обязательность решений судов по результатам проверки акта для
всех правоприменителей по другим делам и так далее.
Возможность оспаривания нормативных правовых актов, конститу-
ционность которых не проверяет Конституционный Суд, целесообразно
установить посредством включения в процессуальное законодательство
положений, четко устанавливающих соответствующие права федеральных
органов государственной власти и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации.
5. Активное использование механизмов конституционного правосу-
дия.
Конституционное правосудие - сильнейший инструмент обеспечения
гармонизации законодательства, поскольку и федеральное законода-
тельство, и законодательство субъектов в равной степени подчинены
Конституции Российской Федерации. Если в институциональной и норма-
тивной сфере в области конституционного правосудия вопросы в целом
решены, методологическая поддержка заявителей в Конституционный Суд
с целью обеспечения соответствия обращений требованиям Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федера-
ции" была бы весьма полезной.
Кроме того, необходимо расширять применение части второй
статьи 87 этого федерального конституционного закона с тем, чтобы
обеспечивать фактическую утрату юридической силы нормативными акта-
ми (их отдельными положениями) по аналогичным актам, ранее уже
признанным неконституционными.
6. Обеспечение согласовании приоритетов законодательной дея-
тельности между федеральными органами государственной власти.
В настоящее время законопроектная работа планируется федераль-
ными органами государственной власти самостоятельно, что не позво-
ляет определить и впоследствии придерживаться общегосударственных
приоритетов в законодательной деятельности. В этой связи необходимо
подготовить перечень приоритетных к разработке или прохождению в
Федеральном Собрании законопроектов и внести его на согласование в
Объединенную комиссию по координации законодательной деятельности.
Эта комиссия должна стать единственным координационным органом в
этой сфере, и на ее решения должны быть ориентированы все объекты
права законодательной инициативы на федеральном уровне.
7. Целесообразность подготовки модельных законов для субъектов
Российской Федерации
В настоящее время законодательство по предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов в рамках статьи 72
Конституции Российской Федерации развивается крайне противоречиво,
несмотря на все предпринимавшиеся попытки гармонизировать законода-
тельный процесс. В этой связи перспективы развития регионального
законодательства могут быть связаны и с механизмом создания модель-
ных правовых актов в качестве типовых образцов правового решения
существующих проблем.
Модельные акты предполагают специфические процедуры подготов-
ки, рассмотрения и одобрения (поддержки). Их подготовку целесооб-
разно предусматривать в программах и планах законопроектной дея-
тельности Государственной Думы и Совета Федерации, исполнительных и
иных органов государственной власти. Такое требование основано на
том, что модельные законы должны рассматриваться одновременно или
вскоре после принятия федерального закона, предполагающего интен-
сивное законодательство в регионах. Допустимы и доктринальные мо-
дельные законы, разрабатываемые учеными - юристами и научными уч-
реждениями. Однако их рассмотрение и утверждение должно в обяза-
тельном порядке осуществляться в Совете Федерации, что потребует
изменений регламента последнего.
8. О перспективах договорного регулирования федеративных отно-
шений.
Договорное регулирование федеративных отношений создает прием-
лемые условия для решения абсолютного большинства проблемных вопро-
сов во взаимоотношениях между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской Феде-
рации. Вместе с тем существующая практика его ведения обуславливает
многочисленные факты нарушения федерального законодательства в по-
ложениях договоров и заключаемых в их развитие соглашений. В этой
связи приоритетами договорного процесса должны стать меры, способс-
твующие:
- принятию федерального закона, регламентирующего принципы и
порядок заключения договоров и соглашений;
- исключению норм, выпадающих за рамки федерального правового
поля, в процессе пролонгации соглашений между федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации;
- целенаправленному сужению предмета договоров только к осу-
ществлению реализации права субъектов Российской Федерации переда-
вать предметы своего исключительного ведения в совместное ведение с
Российской Федерации, в случае отсутствия у них финансовых и иных
возможностей самостоятельного осуществления полномочий по данной
сфере общественных отношений;
- активному использованию в практике государственного строи-
тельства соглашений о передаче осуществления части своих полномочий
между федеральными органами исполнительной власти и органами испол-
нительной власти субъектов Российской Федерации (такие соглашения
могут заключаться только в рамках установленных федеральными зако-
нами полномочий органов исполнительной власти, они позволяют разре-
шить правовые коллизии, обусловленные излишней регламентацией норм,
установленных в федеральных законах, причем без внесения поправок в
действующее законодательство. Кроме того, они могут быть заключены
только в случаях, если это не противоречит Конституции Российской
Федерации и федеральным законам).
9. Конституционные возможности расширения пределов федерально-
го правового регулирования.
Анализ положений статей 71, 72 и 73 Конституции Российской Фе-
дерации позволяет сделать вывод о том, что в случае необходимости и
при наличии политической воли Российская Федерация может возложить
на себя всю полноту государственной власти. Так, например, факти-
чески невозможно представить общественные отношения, правовое регу-
лирование которых нельзя отнести:
к регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина,
причем, не только конституционно установленных, но и любых других
общепризнанных, в соответствии с частью 1 статьи 55 Конституции
Российской Федерации;
к гражданскому законодательству;
или к административному законодательству, которое в расшири-
тельном толковании может быть интерпретировано не только законода-
тельство об административной ответственности, но и как законода-
тельство о государственном управлении.
Учитывая, что в соответствии со статьей 73 Конституции Рос-
сийской Федерации полнота государственной власти субъектов Российс-
кой Федерации определяется по "остаточному принципу", Российская
Федерация, по сути дела, уже имеет неограниченные возможности для
законодательного определения полномочий федеральных органов госу-
дарственной власти и органов государственной власти субъектов Рос-
сийской Федерации. Данный вывод также основан на Постановлении
Конституционного Суда от 9 января 1998 года по делу о проверке
конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, в соответс-
твии с которым Федеральное Собрание вправе осуществлять законода-
тельное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного
ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компе-
тенцию органов государственной власти Российской Федерации и орга-
нов государственной власти субъектов Российской Федерации (абзацы
третий и шестой пункта 4 мотивировочной части). А также на Поста-
новлении Конституционного Суда от 4 марта 1997 года по делу о про-
верке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля
1995 года "О рекламе", где была не только подтверждена возможность
Российской Федерации регулировать такой, в общем, частный вопрос,
как реклама, но и установлено, что в некоторых аспектах регулирова-
ние рекламы является исключительной прерогативой Российской Федера-
ции.
МАТЕРИАЛЫ ПО АНАЛИЗУ СОСТОЯНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В Конституциях и Уставах ряда субъектов Российской Федерации
предусмотрено вопреки федеральному законодательству осуществление
местного самоуправления только в административно-территориальных
единицах (Калининградская, Нижегородская, Новгородская, Омская,
Пермская области, Краснодарский край, Республики Хакасия, Дагестан,
Марий Эл и другие субъекты Российской Федерации), в результате чего
ограничиваются права граждан, проживающих на других территориях на
самостоятельное осуществление местного самоуправления.
В тех субъектах Российской Федерации, в которых не разработана
достаточно гибкая процедура учета мнения населения при формировании
муниципальных образований, реально существует основание для соци-
альных конфликтов. Это в первую очередь касается тех административ-
ных районов, на территории которых расположены компактные поселе-
ния, имеющие все основания в соответствии с законом осуществлять
самоуправление самостоятельно, а не в составе административного ра-
йона (Московская, Орловская, Смоленская, Архангельская, Рязанская,
Иркутская области, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.). В
Санкт-Петербурге формирование территорий муниципальных образований
проводилось вообще без учета мнения населения.
Одним из существенных нарушений Конституции Российской Федера-
ции и Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" является ограничение населе-
ния ряда территорий в праве на самостоятельное осуществление мест-
ного самоуправления в границах территорий, где оно традиционно осу-
ществлялось (Красноярская область (sic), Карачаево-Черкессия, Яма-
ло-Ненецкий автономный округ, Оренбургская область, Камчатская об-
ласть, Кабардино-Балкария, Республика Карелия, Республика Башкор-
тостан, Республика Хакасия, Воронежская область, Самарская область,
Республика Марий Эл, Нижегородская область, Новгородская область,
Чукотский автономный округ, Ставропольский край, Усть-Ордынский Бу-
рятский автономный округ, Смоленская область и ряд других).
В ряде субъектов Российской Федерации выборные органы местного
самоуправления формировались в соответствии с законодательством
субъектов федерации только в муниципальных образованиях с числен-
ностью граждан свыше 5000 (Красноярский край, Иркутская, Тверская,
Челябинская области, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский
Бурятский, Ханты-Мансийский, Эвенкийский автономные округа).
Президентом Республики Саха (Якутия) принят Указ "Об организа-
ции местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)", в соот-
ветствии с которым в селах, наслегах и поселках должны проводиться
сходы граждан, осуществляющие функции представительных органов
местного самоуправления, а органы государственной власти улусов и
городов должны передать часть своих полномочий назначенным органами
государственной власти главам сел, наслегов, поселков. Надо отме-
тить, что предусмотренные статьей 6 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-
ции" предметы ведения местного самоуправления законодательством
Республики Саха (Якутия) отнесены к ведению органов государственной
власти Республики.
При проведении анализа отдельных законодательных актов субъек-
тов Российской Федерации было выявлено, что принимаемые правовые
акты зачастую идут вразрез с Конституцией Российской Федерации и
федеральным законодательством.
Примером нарушения Конституции является законодательная прак-
тика, сложившаяся в республиках Адыгея, Ингушетия, Калмыкия, Коми,
Хакасия, в нормативных актах которых в нарушение Федерального зако-
на "Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации" предусмотрено создание органов "местной госу-
дарственной власти" вместо органов местного самоуправления.
В Якутии, Башкортостане, Татарстане, Коми, Чувашии, Ингушетии
осуществляется местное государственное управление, местного самоуп-
равления в предусмотренном федеральным законодательством объеме не
существует.
В процессе формирования органов местного самоуправления муни-
ципальные образования сталкиваются с рядом проблем, вызванных несо-
ответствием законов субъектов Российской Федерации Федеральному за-
кону и Конституции Российской Федерации. В частности, ряд законов
субъектов Российской Федерации жестко регламентирует структуру ор-
ганов местного самоуправления и их деятельность (Самарская, Кеме-
ровская, Пермская, Брянская области, Республика Адыгея, Башкортос-
тан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Архангельская, Вологодская, Яма-
ло-Ненецкий автономный округ, Владимирская область, Амурская об-
ласть, Камчатская область, Воронежская область, Чувашская Республи-
ка, Нижегородская область, Волгоградская область, Республика Марий
Эл, Ставропольский край и др.), а в Тамбовской, Нижегородской,
Псковской, Самарской, Оренбургской, Томской, Амурской, Тульской об-
ластях, в Республиках Тыва, Хакасия, Кабардино-Балкария, Марий Эл и
некоторых других структура органов местного самоуправления закреп-
лена непосредственно в конституциях (уставах) субъектов Российской
Федерации.
Законами Архангельской области в нарушение Федерального закона
установлена, а реализация законов Московской области приведет к со-
подчиненности одного муниципального образования другому.
В Орловской, Рязанской и Вологодской областях без учета мнения
населения решениями органов государственной власти субъектов Рос-
сийской Федерации ликвидируются существующие муниципальные образо-
вания, назначаются референдумы по вопросам местного самоуправления.
Закон Белгородской области о местном самоуправлении закрепляет
возможность передачи полномочий органов местного самоуправления ор-
ганам государственной власти, а также возможность заключения согла-
шений между органами местного самоуправления и органами государс-
твенной власти по передаче части полномочий местного самоуправле-
ния, что необходимо согласовать с Конституцией Российской Федерации
и Федеральным законом, которыми передача полномочий не предусмотре-
на. Аналогичная ситуация наблюдается и в законодательстве Краснояр-
ской области (sic), Карачаево-Черкессии, Смоленской области, Став-
ропольского края, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. В
законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации часть
предметов ведения местного самоуправления отнесена к ведению орга-
нов государственной власти.
В Пермской, Вологодской, Кемеровской областях, Ставропольском
и Красноярском краях законодательно утверждены структуры органов
местного самоуправления и установлены даты проведения в них выбо-
ров, что является вмешательством в компетенцию муниципальных обра-
зований.
В законодательстве Красноярского края и Республики Башкортос-
тан предусматривается возможность освобождения от должности глав
муниципального образования органами государственной власти.
Законами большинства субъектов Российской Федерации устанавли-
вается способ избрания глав муниципальных образований и их полномо-
чия. Так, Закон Белгородской области о выборах в представительные
органы местного самоуправления устанавливает, что избирательные
объединения и группы избирателей вправе выдвигать не более одного
кандидата, что противоречит Федеральному закону "Об основных гаран-
тиях избирательных прав граждан", который не предусматривает огра-
ничений при выдвижении кандидатов.
В ряде субъектов Российской Федерации муниципальным образова-
ниям отказано в праве самостоятельно назначать дату выборов (Крас-
ноярский. Ставропольский края, Архангельская, Кемеровская области и
др.); в некоторых субъектах Российской Федерации назначаются выборы
глав муниципальных образований, хотя такая должность может быть не
предусмотрена Уставом муниципального образования (Московская, Бел-
городская области).
Законами субъектов Российской Федерации в соответствии со
статьей 5 Федерального закона "Об общих принципах организации мест-
ного самоуправления Российской Федерации" должен быть установлен
порядок регистрации уставов муниципальных образований.
В нарушение Федерального закона "Об общих принципах организа-
ции местного самоуправления в Российской Федерации" в законах Челя-
бинской, Оренбургской, Смоленской, Саратовской областей и ряда дру-
гих субъектов Российской Федерации Устав считается вступившим в си-
лу лишь после его государственной регистрации.
Иногда законодательством субъектов Российской Федерации вво-
дится особый статус уголовно-процессуальной неприкосновенности де-
путатов и должностных лиц местного самоуправления (республики Марий
Эл, Удмуртия, Кировская, Оренбургская, Пермская, Рязанская, Сара-
товская, Свердловская области), что нарушает статью 71 (п. "о")
Конституции Российской Федерации.
В ряде законодательных актов субъектов Российской Федерации,
регулирующих порядок выборов депутатов и должностных лиц органов
местного самоуправления, допущены нарушения требований федерального
законодательства: отсутствуют упоминания о праве избирательных объ-
единений (блоков) на выдвижение своих кандидатов в органы местного
самоуправления (Ставропольский край), введен ценз оседлости, в том
числе требования постоянного проживания (Кировская, Оренбургская,
Пермская и др. области), установлен возрастной ценз (Пермская об-
ласть), ограничено право избирательных объединений выдвигать более
одного кандидата (Республика Марий Эл, Алтайский край, Костромская,
Пермская, Псковская, Свердловская и др. области).
По данным Министерства юстиции, на которое постановлением Пра-
вительства Российской Федерации от 3 июня 1995 года N 550 возложена
функция проведения юридической экспертизы актов субъектов Российс-
кой Федерации, из 68 актов субъектов Российской Федерации по вопро-
сам местного самоуправления, поступивших для проведения экспертизы,
только 4 соответствуют Конституции Российской Федерации и федераль-
ному законодательству.
Навигация по сайту
Лицевая страница Новости Сведения об авторе Комментарии Публикации
Нормативные акты Ссылки Пресс-папье Мнение Разное