СОПРОТИВЛЕНИЕ МАТЕРИАЛА
Широко известно, что органы государственной власти субъектов
Российской Федерации проявляют глубокий интерес к деятельности го-
сударственных внебюджетных фондов. Природа этого распространенного
явления очевидна. Пенсионный фонд, фонды социального и обязательно-
го медицинского страхования, фонд занятости населения аккумулируют
на своих счетах денежные средства, сопоставимые с доходами бюджетов
субъектов Российской Федерации. При этом, изредка предпринимаемые
органами государственной власти субъектов Российской Федерации по-
пытки воспользоваться этими дополнительными источниками финансиро-
вания зачастую приводят к совершенно неожиданным результатам.
Обратимся к одной, наверняка уже забытой истории.
По инициативе главы администрации Хабаровского края 30 июля
1997 года Хабаровской краевой Думой был принят в первом чтении про-
ект Закона Хабаровского края "О внебюджетном фонде социального
страхования Хабаровского края". Настоящий законопроект был внесен в
Думу после проведения контрольным управлением администрации Хаба-
ровского края проверки Хабаровского регионального отделения фонда
социального страхования Российской Федерации, которая выявила серь-
езные нарушения, включая так называемую "прокрутку" временно сво-
бодных денежных средств, их нецелевое использование, наличие круп-
ной недоимки за страхователями, злоупотребление должностными лицами
служебным положением. Эти факты нашли отражение в постановлении
главы администрации Хабаровского края от 14 апреля 1997 N 164 "О
результатах проверки Хабаровского регионального отделения фонда со-
циального страхования Российской Федерации".
Проект предусматривал создание обособленного внебюджетного
фонда социального страхования, денежные средства и имущество кото-
рого являются государственной собственностью Хабаровского края.
Вступление закона в силу повлекло бы за собой фактическую ликвида-
цию Хабаровского регионального отделения фонда социального страхо-
вания Российской Федерации, так как в качестве источников формиро-
вания внебюджетного фонда выступали те же средства, которые служат
источниками формирования регионального отделения.
Ожесточенная реакция не заставила себя долго ждать.
Первым точку зрения о том, что Закон Хабаровского края "О вне-
бюджетном фонде социального страхования Хабаровского края" вступит
в противоречие с действующим законодательством высказало 15 августа
1997 года правовое управление аппарата Государственной Думы Рос-
сийской Федерации. По его мнению, Российская Федерация обладает
исключительным правом в вопросах создания фонда социального страхо-
вания и расходования его средств. Денежные средства, находящиеся в
оперативном управлении отделений фонда являются федеральной собс-
твенностью, не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъ-
ектов Российской Федерации, других фондов и изъятию не подлежат.
Принятие закона субъекта Российской Федерации, объявляющего феде-
ральную собственность, то есть денежные средства и имущество Хаба-
ровского регионального отделения фонда социального страхования Рос-
сийской Федерации - собственностью субъекта Российской Федерации,
является неправомерным.
Заместитель председателя Фонда социального страхования Рос-
сийской Федерации Ю.В.Якушев в письме от 26 августа 1997 года на
имя председателя Думы В.А.Озерова сослался на постановление Верхов-
ного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1
"О разграничении государственной собственности в Российской Федера-
ции на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автоном-
ной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга
и муниципальную собственность", согласно которому государственная
казна Российской Федерации, в том числе средства фонда социального
страхования, является объектом, относящимся исключительно к феде-
ральной собственности. Федеральная государственная собственность и
управление ею, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды, в со-
ответствии с пунктами "д" и "з" статьи 71 Конституции России, нахо-
дятся в ведении Российской Федерации. Управление федеральной госу-
дарственной собственностью согласно статьи 114 Конституции России
осуществляет Правительство Российской Федерации, поэтому вмешатель-
ство органов государственной власти субъектов Российской Федерации
в этот процесс является превышением их компетенции.
Неожиданно, на стороне органов государственной власти субъек-
тов Российской Федерации выступили профессиональные союзы. Цент-
ральный комитет Российского профсоюза работников малого и среднего
бизнеса просил органы исполнительной власти отдельных субъектов
Российской Федерации о поддержке в организации работы создаваемых
им фондов социального страхования. Предупреждая вероятное объедине-
ние усилий органов государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации и профессиональных союзов, 24 сентября 1997 года к главе
администрации Хабаровского края обратился председатель Фонда соци-
ального страхования Российской Федерации с просьбой "оказать со-
действие Хабаровскому региональному отделению фонда социального
страхования Российской Федерации в осуществлении управления средс-
твами государственного социального страхования на территории Хаба-
ровского края в соответствии с действующим законодательством".
3 октября 1997 года солидарное (как будто оно могло быть иным)
мнение федеральных органов государственной власти о противоправнос-
ти действий органов государственной власти Хабаровского края под-
держало Министерство финансов Российской Федерации.
22 октября 1997 года заместителем Председателя Правительства
Российской Федерации О.Н.Сысуевым было предложено Думе воздержаться
от дальнейшего рассмотрения проекта Закона Хабаровского края "О
внебюджетном фонде социального страхования Хабаровского края", а
главе администрации Хабаровского края - отозвать законопроект.
Наконец, 23 октября 1997 года Советом Государственной Думы
Российской Федерации в спешном порядке было принято решение о вне-
сении на рассмотрение Думы проекта федерального закона "Об основах
обязательного социального страхования", подготовленного депутатами
- членами комитета по труду и социальной политике.
Отчасти соглашаясь с доводами, приведенными противниками при-
нятия Закона Хабаровского края "О внебюджетном фонде социального
страхования Хабаровского края", тем не менее отметим, что существу-
ют противоречия норм федерального законодательства, которые допус-
кают регулирование вопросов формирования фонда социального страхо-
вания субъектами Российской Федерации.
На сегодняшний день деятельность Фонда социального страхования
Российской Федерации и его отделений регулируется следующими норма-
тивными правовыми актами:
1. Указом Президента Российской Федерации от 28 сентября 1993
года N 1503 "Об управлении государственным социальным страхованием
в Российской Федерации", которым до принятия законодательства о го-
сударственном социальном страховании в Российской Федерации обязан-
ности по управлению государственным социальным страхованием возло-
жены на Правительство Российской Федерации.
2. Постановлением Совета Министров - Правительства Российской
Федерации от 26 октября 1993 года N 1094 "Вопросы Фонда социального
страхования", которым определены основные направления по управлению
государственным социальным страхованием, даны поручения по разра-
ботке Положения о Фонде социального страхования, делегированы пол-
номочия фонду в части разработки и утверждения Инструкции о порядке
начисления, уплаты, расходования и учета средств государственного
социального страхования.
3. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12
февраля 1994 года N 101 "О Фонде социального страхования Российской
Федерации", которым утверждено Положение о Фонде социального стра-
хования, согласно которому Фонд является специализированным финан-
сово-кредитным учреждением (юридическим лицом) при Правительстве
Российской Федерации, все денежные средства, имущество Фонда явля-
ются федеральной собственностью и не входят в состав бюджетов соот-
ветствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат.
4. Постановлением Фонда социального страхования от 5 января
1995 года N 1, которым утверждено Положение об отделении фонда со-
циального страхования как юридического лица, являющимся исполни-
тельным органом фонда и осуществляющим оперативное управление
средствами социального страхования на территории субъекта Российс-
кой Федерации.
5. Инструкцией о порядке начисления, уплаты страховых взносов,
расходования и учета средств государственного социального страхова-
ния, утвержденной Постановлением Фонда социального страхования, Ми-
нистерства труда и социального развития, Министерства финансов, Го-
сударственной налоговой службы от 2 октября 1996 года N
162\2\87\07-1-07.
В соответствии с этой инструкцией введена обязательная регист-
рация работодателей в качестве страхователей, предусмотрены финан-
совые санкции за нарушение установленного порядка начисления и пе-
речисления средств государственного социального страхования. Кроме
того, до выхода данной инструкции текущие счета исполнительных ор-
ганов фонда могли быть открыты как в Центральном банке Российской
Федерации, так и в коммерческих банках. Пунктом 3.1. новой инструк-
ции предусматривается открытие текущих, транзитных счетов фонда и
его исполнительных органов в учреждениях Центрального банка, а при
их отсутствии - в кредитных организациях, уполномоченных Правитель-
ственной комиссией по вопросам финансовой и денежно-кредитной поли-
тики. Согласно новой инструкции исполнительные органы фонда должны
иметь не только текущие счета, как это было раньше, но и транзитные
счета, с которых страховые взносы будут перечисляться, минуя филиа-
лы, непосредственно в региональные и центральные отраслевые отделе-
ния фонда.
Таким образом, правовой статус Фонда социального страхования -
специализированное учреждение при Правительстве Российской Федера-
ции, то есть фонд не является федеральным органом исполнительной
власти и не входит в структуру этих органов, утвержденную Указом
Президента Российской Федерации от 14 августа 1994 года N 1177 с
последующими изменениями и дополнениями.
Несмотря на это, положения Инструкции о порядке начисления,
уплаты страховых взносов, расходования и учета средств государс-
твенного социального страхования, утвержденной постановлением Фонда
социального страхования, носят обязательный характер для страхова-
телей (обязательная регистрация, обязательное начисление и перечис-
ление), а также предусматривают финансовые санкции за нарушение
этой инструкции, что входит в противоречие с Конституцией России,
которой установлено, что обязательный характер могут носить только
нормативные правовые акты органов, входящих в структуру исполни-
тельной власти Российской Федерации (акты президента, правительст-
ва, министерств, комитетов, департаментов, федеральных служб и над-
зоров), то есть издание таких актов является исключительно госу-
дарственным полномочием. Конституцией России не предусмотрено также
делегирование государственных полномочий организациям, не входящим
в систему и структуру государственной власти, за исключением орга-
нов местного самоуправления.
Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года
N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента
Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и норма-
тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"
установлено, что нормативные правовые акты федеральных органов ис-
полнительной власти подлежат обязательной государственной регистра-
ции и публикации. Акты, не зарегистрированные в установленном по-
рядке, а равно зарегистрированные, но не опубликованные, не влекут
правовых последствий и не могут служить основанием для регулирова-
ния соответствующих правоотношений, применения санкций за невыпол-
нение содержащихся в них предписаний. На такие акты нельзя ссылать-
ся при разрешении споров.
Упомянутая инструкция не была зарегистрирована Министерством
юстиции Российской Федерации, поскольку Фонд социального страхова-
ния не является федеральным органом исполнительной власти и не вхо-
дит в структуру федеральных органов исполнительной власти (письмо
Министерства юстиции Российской Федерации от 16 октября 1996 года
N 07-02-906-96), как не входят в эту структуру территориальные от-
деления Фонда.
В соответствии с Конституцией России (статья 72, пункт "ж")
вопросы социального обеспечения (включая социальное страхование)
относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъек-
тов.
Согласно статьи 6 Договора о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федера-
ции и органами государственной власти Хабаровского края от 24 апре-
ля 1996 года до принятия федерального закона по конкретному предме-
ту совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации
Хабаровский край может осуществлять собственное законодательное ре-
гулирование по данному вопросу совместного ведения.
На сегодняшний день федеральный закон о социальном страхова-
нии, которым был бы установлен статус Фонда социального страхования
и его региональных отделений, не принят, что служит достаточным ос-
нованием для принятия Закона Хабаровского края "О внебюджетном фон-
де социального страхования Хабаровского края", который сможет, на-
конец, установить определенность в правовом положении этого специа-
лизированного учреждения. Следуя этой незамысловатой логике, субъ-
екты Российской Федерации, покуда федеральные органы государствен-
ной власти пребывают в наивном неведении, могут принимать законы о
социальном страховании и, соответственно, о фондах социального
страхования, как источниках, средства которых будут находиться в их
собственности.
Навигация по сайту
Лицевая страница Новости Сведения об авторе Комментарии Публикации
Нормативные акты Ссылки Пресс-папье Мнение Разное