Экономика образования:
между Сциллой законности и Харибдой целесообразности
Рассказы о морских чудовищах Сцилле и Харибде некогда наводили
ужас на античных мореплавателей. Обитатели Средиземноморья, которые
тогда еще не знали о преимуществах раздельного санузла, иммунопро-
филактики и вкуса жареного картофеля с майонезом, обладали удиви-
тельно глубоким пониманием сути вещей. Страх перед необходимостью
принятия решения, выбора наименьшего зла казался им вполне естест-
венным, природным качеством человека.
С тех пор уж миновал не один десяток столетий, были изобретены
велосипед, интернет и депутатская неприкосновенность, но каждый
раз, принимая решение, людям приходится выбирать между Сциллой и
Харибдой, судорожно размышляя "почему она не звонит", "что он на
меня так уставился", "может мне сегодня не пойти на работу", или,
на худой конец, "нет ли у вас такого же, но с перламутровыми пуго-
вицами".
Похоже, что отечественная система образования, поставленная
перед необходимостью выбора между надлежащим соблюдением закона и
физическим самосохранением, не смогла выдержать столь жестокого ис-
пытания. Не вдаваясь в анализ причин ее бедственного положения, мы
рассмотрим вопрос о том, насколько все-таки правомерна практика
взимания родительской платы, существующая сегодня в дошкольных и
общеобразовательных учреждениях.
Конституцией Российской Федерации провозглашено право на обра-
зование. Статья 43 Конституции гарантирует общедоступность и бесп-
латность дошкольного, основного общего и среднего профессионального
образования в государственных или муниципальных образовательных уч-
реждениях и на предприятиях. Основное общее образование является
обязательным. Родители или лица, их заменяющие, обязаны обеспечить
получение детьми основного общего образования. При этом Конститу-
ция, к сожалению, не раскрывает понятия термина "образование", что,
с нашей точки зрения, служит главной предпосылкой возникновения
многочисленных злоупотреблений в этой области человеческой жизнеде-
ятельности.
Дело в том, что исходя из смысла соответствующих положений За-
кона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" с
одинаковой степенью достоверности следует, что
1) образование является целенаправленным процессом воспитания
и обучения человека, а значит родители должны возмещать затраты на
содержание ребенка в образовательном учреждении;
2) образованием является совокупность образовательных услуг,
включающая как собственно услуги педагогических работников по вос-
питанию и обучению человека, так и услуги по содержанию ребенка в
дошкольном или общеобразовательном учреждении, а значит родители не
обязаны оплачивать образовательному учреждению ни копейки за все
время пребывания ребенка в детском саду или в школе.
Общеизвестно, что неопределенность юридически значимых понятий
создает благоприятные условия для совершения правонарушений. В Ос-
новных направлениях государственной социальной политики по улучше-
нию положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Националь-
ном плане действий в интересах детей), утвержденных указом Прези-
дента Российской Федерации от 14.09.1995 N 942, отмечалось, что
проблемы дошкольного воспитания детей требуют особого внимания. В
настоящее время все больше ограничивается возможность использования
семьей детских дошкольных учреждений, что связано с сокращением
числа таких учреждений и возросшей платой за содержание в них де-
тей. Это является одной из причин, вынуждающих женщин оставлять
место работы и влияющих на сокращение дохода семьи, что весьма ощу-
тимо сказывается для многих семей. Кроме того, длительные перерывы
в работе влияют на трудоустройство женщин в будущем, понижая их
конкурентоспособность на рынке труда, и обусловливают возникновение
дополнительных проблем для семьи в перспективе.
В соответствии с Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российс-
кой Федерации" организация, содержание и развитие муниципальных уч-
реждений дошкольного и основного общего образования относятся к
вопросам местного значения (статья 6, часть 2, пункт 6). Решение
вопросов местного значения осуществляется населением непосредствен-
но или через органы местного самоуправления за счет средств местных
бюджетов и не может возлагаться на граждан или на организации, не
находящиеся в муниципальной собственности.
В соответствии с Типовым положением о дошкольном образователь-
ном учреждении, утвержденным постановлением Правительства Российс-
кой Федерации от 01.07.1995 N 677, органы местного самоуправления
являются учредителями муниципальных дошкольных образовательных уч-
реждений (пункт 12). Деятельность дошкольного образовательного уч-
реждения финансируется его учредителем в соответствии с договором
между ними (пункт 45). Источниками формирования имущества и финан-
совых ресурсов дошкольного образовательного учреждения являются:
собственные средства учредителя (учредителей); бюджетные и внебюд-
жетные средства; имущество, закрепленное за дошкольным образова-
тельным учреждением собственником (уполномоченным им органом);
средства родителей (законных представителей), добровольные пожерт-
вования и целевые взносы других физических и юридических лиц, в том
числе и иностранных; кредиты банков и других кредиторов; другие ис-
точники в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии со статьей 45 Закона Российской Федерации "Об
образовании" и пунктом 20 Типового положения дошкольное образова-
тельное учреждение может реализовывать дополнительные образователь-
ные программы и оказывать дополнительные платные образовательные
услуги за пределами определяющих его статус образовательных прог-
рамм с учетом потребностей семьи на основе договора с родителями
(законными представителями). Платные образовательные услуги не мо-
гут быть оказаны взамен и в рамках основной образовательной дея-
тельности, финансируемой учредителем.
Нарушения конституционного права на образование в общем сво-
дятся к нескольким типичным способам принуждения граждан к оплате
образовательных услуг, оказываемых в рамках основной деятельности
образовательных учреждений и предусмотренных соответствующими обра-
зовательными программами и государственными образовательными стан-
дартами. Самым распространенным из них является принуждение к зак-
лючению договоров о долевом участии родителей или их работодателей
в финансировании содержания ребенка в дошкольном образовательном
учреждении. Предлогом для заключения такого договора выступает уг-
роза непредоставления места ребенку в дошкольном образовательном
учреждении, исключения из дошкольного образовательного учреждения
или применения других административных мер воздействия, вроде приг-
лашения для собеседования в районную администрацию (которое по не-
объяснимым психологическим причинам служит для большинства родите-
лей чрезвычайно убедительным аргументом). Мотивом для заключения
договора нередко служат также опасения родителей об ухудшении отно-
шения к ребенку со стороны воспитателя и других работников дошколь-
ного образовательного учреждения.
В случае отказа работодателя(ей) возмещать родителям стоимость
содержания ребенка в дошкольном образовательном учреждении, обязан-
ность оплаты образовательных услуг возлагается договором на самих
родителей. Постановлением главы администрации города Хабаровска от
07.07.1994 N 1584 "О внесении дополнений в решение Хабаровского го-
родского Совета народных депутатов от 31.03.1992 N 260 "О плате за
содержание детей в детских дошкольных учреждениях, находящихся на
балансе предприятий, организаций, учреждений, органов исполнитель-
ной власти" от оплаты по договору за содержание детей великодушно
освобождены опекуны; родители, имеющие детей, у которых по заключе-
нию медицинских учреждений выявлены недостатки физического и психи-
ческого развития, а также детей, находящихся в туберкулезных детс-
ких дошкольных учреждениях; студенты, если каждый из родителей яв-
ляется студентом дневной формы обучения; безработные родители; мно-
годетные семьи, имеющие более трех детей. Матерям-одиночкам; разве-
денным родителям; вдовам (вдовцам); семьям, в которых один из роди-
телей является безработным, размер оплаты по договору за содержание
детей сокращается на 50 процентов.
Не станем скрывать, что, стремясь избежать заключения договора
о долевом участии в финансировании содержания ребенка в дошкольном
образовательном учреждении, многие родители вынужденно совершают
различные правонарушения, предоставляя, например, подложные доку-
менты о состоянии на учете в органах службы занятости населения в
качестве безработных граждан или о трудоустройстве в бюджетной ор-
ганизации. Некоторые отчаянные супруги регистрируют расторжение
брака, фактически сохраняя при этом семейные отношения. Но почти
никто не задумывается над тем, что принуждение к полной оплате сто-
имости содержания ребенка в дошкольном образовательном учреждении
является неправомерным, может быть обжаловано в суд и повлечь от-
ветственность виновных лиц.
Известно, что неотчуждаемые права и свободы человека и другие
нематериальные блага, включая право на образование, защищаются
гражданским законодательством. Гражданское законодательство основы-
вается на признании равенства участников регулируемых им отношений
и свободы договора. Граждане и юридические лица свободны в установ-
лении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении
любых не противоречащих законодательству условий договора.
Гражданские права и обязанности возникают из договоров и иных
сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сде-
лок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему. В
соответствии с частью 4 статьи 18 Закона Российской Федерации "Об
образовании" отношения между дошкольным образовательным учреждением
и родителями (законными представителями) регулируются договором
между ними, который не может ограничивать установленные законом
права сторон. Согласно статьи 168 Гражданского кодекса Российской
Федерации сделка, не соответствующая требованиям закона или иных
правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая
сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения.
Оспоримая сделка считается недействительной в силу признания ее та-
ковой судом; ничтожная сделка считается недействительной независимо
от такого признания (статья 166 Гражданского кодекса). Недействи-
тельная сделка не влечет юридических последствий и недействительна
с момента ее совершения (статья 167 Гражданского кодекса). При не-
действительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой
все полученное по сделке.
В соответствии с Типовым положением (пункты 30 и 31) договор
между дошкольным образовательным учреждением и родителями (законны-
ми представителями) включает в себя взаимные права, обязанности и
ответственность сторон, возникающие в процессе обучения, воспита-
ния, присмотра и ухода за ребенком. При этом, взимание платы с ро-
дителей за содержание детей в дошкольном образовательном учреждении
производится в соответствии с законодательством Российской Федера-
ции.
Согласно постановлению Верховного Совета Российской Федерации
от 06.03.1992 N 2464-1 "Об упорядочении платы за содержание детей в
детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы
этих учреждений" решениями законодательных (представительных) орга-
нов государственной власти субъектов Российской Федерации и предс-
тавительных органов местного самоуправления с 1 апреля 1992 года
может быть установлена плата, взимаемая с родителей независимо от
места их работы (службы, учебы) за содержание детей в детских дош-
кольных учреждениях, находящихся на балансе предприятий, организа-
ций, учреждений, органов исполнительной власти, в размере не более
20 процентов, а с родителей, имеющих трех и более несовершеннолет-
них детей, - не более 10 процентов затрат на содержание ребенка в
данном учреждении. Представительные органы местного самоуправления
могут определить категории семей, нуждающихся в дополнительных ль-
готах или компенсациях по оплате содержания детей в детских дош-
кольных учреждениях из средств местных бюджетов. От платы за содер-
жание в детских дошкольных учреждениях освобождены родители детей,
у которых, по заключению медицинских учреждений, выявлены недостат-
ки в физическом или психическом развитии, а также детей, находящих-
ся в туберкулезных детских дошкольных учреждениях.
Таким образом, требование о полной оплате стоимости содержания
ребенка в дошкольном образовательном учреждении является противоза-
конным, независимо от того, кому оно адресовано. В соответствии со
статьей 179 Гражданского кодекса сделка, совершенная под влиянием
обмана, насилия, угрозы, а также сделка, которую лицо было вынужде-
но совершить вследствие стечения тяжелых обстоятельств на крайне
невыгодных для себя условиях, чем другая сторона воспользовалась
(так называемая кабальная сделка), может быть признана судом не-
действительной по иску потерпевшего.
Договор между дошкольным образовательным учреждением и родите-
лями (законными представителями) не должен предусматривать размера
родительской платы, превышающего 20 процентов затрат на содержание
ребенка. Договор о долевом участии родителей или их работодателей в
финансировании содержания ребенка в дошкольном образовательном уч-
реждении может быть заключен только при их добровольном согласии. В
противном случае, сделка, совершенная под влиянием заблуждения,
имеющего существенное значение, может быть признана судом недейс-
твительной на основании статьи 178 Гражданского кодекса по иску
стороны, действовавшей под влиянием заблуждения.
При этом следует иметь в виду, что в соответствии со статьей
181 Гражданского кодекса иск о применении последствий недействи-
тельности ничтожной сделки может быть предъявлен в течении десяти
лет со дня, когда началось ее исполнение. Иск о признании оспоримой
сделки недействительной и о применении последствий ее недействи-
тельности может быть предъявлен в течении года со дня прекращения
насилия или угрозы, под влиянием которых была совершена сделка, ли-
бо со дня, когда истец узнал или должен был узнать об иных обстоя-
тельствах, являющихся основанием для признания сделки недействи-
тельной. Кстати, еще в 1992 году Госарбитраж Красноярского края
признал недействительным решение исполкома Ачинского городского Со-
вета народных депутатов, в соответствии с которым ряд предприятий и
организаций города должны были возмещать тресту "Ачинскалюминстрой"
затраты на содержание детских дошкольных учреждений, исходя из ко-
личества предоставляемых им мест в этих учреждениях. Госарбитражем
было установлено, что местная администрация не вправе обязывать
юридических лиц участвовать в финансировании детских дошкольных уч-
реждений, принадлежащих другим организациям.
Аналогичные правовые последствия влечет принуждение родителей
к оплате образовательных услуг общеобразовательного учреждения,
оказываемых им в рамках своей основной деятельности.
Существуют весьма изощренные способы вымогательства родитель-
ской платы, сокрытой под маркой так называемых договоров об оказа-
нии материальной помощи школе. Например, ребенку может быть отказа-
но в поступлении в общеобразовательное учреждение не по месту ре-
гистрации родителей без оплаты ими стоимости обучения. В доказа-
тельство обычно приводят статью 16 Закона Российской Федерации "Об
образовании", наделяющую учредителя правом устанавливать такой по-
рядок приема в общеобразовательное учреждение, который бы обеспечи-
вал поступление всех граждан, проживающих на данной территории и
имеющих право на получение образования соответствующего уровня.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал
(см. постановления от 25.04.1995 N 3-П; от 04.04.1996 N 9-П; от
02.07.1997 N 10-П; от 15.01.1998 N 2-П; от 02.02.1998 N 4-П), что
из Конституции и Закона Российской Федерации от 25.06.1993 N 5242-1
"О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, вы-
бор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"
следует, что регистрация, заменившая институт пресловутой прописки,
или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или
условием реализации прав и свобод граждан. Положения нормативных
актов, устанавливающих ограничения или условия реализации прав и
свобод граждан в зависимости от регистрации или отсутствия таковой,
не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами
до приведения их в соответствие с Конституцией.
Противозаконной является также практика приема детей в общеоб-
разовательные учреждения на конкурсной основе, равно как и взимание
платы за ликвидацию академической задолженности; снижение установ-
ленной наполняемости классов, деление их на подгруппы при реализа-
ции основных образовательных программ; оказание образовательных ус-
луг в общеобразовательных школах с углубленным изучением отдельных
предметов, лицеях, гимназиях при реализации общеобразовательных
программ повышенного уровня в соответствии с их статусом; оказание
образовательных услуг в общеобразовательных учреждениях за счет ча-
сов, отведенных в основных образовательных программах на факульта-
тивные, индивидуальные и групповые занятия, для организации курсов
по выбору обучающихся.
Договоры об оказании "материальной помощи" между администраци-
ей школы и родителями действительны ровно настолько, насколько у
родителей не хватает мужества обжаловать действия администрации в
суд и привлечь к ответственности виновных лиц. Закон Российской Фе-
дерации от 25.02.1993 N 4552-1 "Об обжаловании в суд действий и ре-
шений, нарушающих права и свободы граждан" относит к действиям, ко-
торые могут быть обжалованы гражданином в суд - коллегиальные и
единоличные действия либо решения, в результате которых нарушены
права и свободы гражданина, созданы препятствия для осуществления
гражданином его прав и свобод и незаконно на гражданина возложена
какая-либо обязанность (статья 2). В соответствии со статьей 6 нас-
тоящего закона гражданин освобождается от обязанности доказывать
незаконность обжалуемых действий или решений, но обязан доказать
факт нарушения своих прав и свобод. На должностных лиц, решения ко-
торых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязан-
ность документально доказать законность обжалуемых действий. Уста-
новив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность долж-
ностного лица за действия, приведшие к нарушению прав и свобод
(статья 7).
Совершение должностными лицами дошкольных и общеобразователь-
ных учреждений, муниципальных органов управления образованием соот-
ветствующих действий, явно выходящих за пределы их полномочий и
повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан
или организаций может также повлечь уголовную ответственность, пре-
дусмотренную статьей 286 Уголовного кодекса Российской Федерации.
В последнее время стало модным апеллировать к мудрости и спра-
ведливости государственных деятелей. На государственную власть как
никогда прежде возлагаются большие надежды. Однако, в действитель-
ности противостоять произволу способны только сами граждане. Только
их активные действия по защите собственных гражданских прав могут
разрешить многовековую проблему выбора между Сциллой законности и
Харибдой целесообразности, естественным человеческим страхом перед
которыми злоупотребляют некоторые мелкие и пошлые люди.
Независимо от того, идет ли речь об экономике образования, о
счастье наших детей или о будущем нации, нужно в конце-концов пони-
мать, что только подавляя в себе комплекс раба человек может быть и
чувствовать себя по-настоящему свободным.
Навигация по сайту
Лицевая страница Новости Сведения об авторе Комментарии Публикации
Нормативные акты Ссылки Пресс-папье Мнение Разное